浅谈安康市城乡居民养老保险工作的可持续发展
城乡居民基本养老保险制度覆盖范围广，参保门槛低，惠及人数多，是一项适度普惠性的社会保险制度，发挥着托底保障的重大作用。安康地处秦巴腹地，是国家确定的11个连片特困地区，农业人口多，人均收入低,城乡居民养老保险在脱贫攻坚中的托底保障作用更加凸显。我市自2009年启动新农保试点以来，虽然通过8年多的努力实践，已经全面实现了居民养老保险制度的城乡统筹和人群全覆盖，赢得了广大群众的认可和拥护，但当前待遇水平低、基层经办难、政策惠民服务不便民的问题依然突出。本文结合安康实际，对城乡居民养老保险工作的可持续发展进行简要的分析探讨。
一、当前城乡居民养老保险工作中存在的突出问题
建立更加公平更可持续的社会保障制度是十八届五中全会对社会保障工作提出的明确要求，也是落实“坚持共享发展”战略的现实体现。但目前存在的一系列问题，直接制约和影响着城乡居民养老保险工作的可持续发展，亟待研究解决。
一是待遇水平偏低，难以保障居民的年老生活。城乡居民养老保险制度建立后，我市在中央基础养老金70元/月和省级补助5元/月的基础上，由县级财政每月再增加5元。目前最低养老金80元/月、最高120元/月，同时对70周岁以上待遇领取人员实行基础养老金梯次增长，年龄每增长10岁，基础养老金每月增加10元；对连续缴费15年以上的，每多缴费一年，基础养老金每月增加2元。提高部分养老金由市县（区）财政按比例分担。据2016年度财务数据统计分析，我市目前的平均基础养老金仅为88元/月，全年养老金合计刚过千元。按照安康市商务局生活必需品监测系统显示的2016年8月份生活必需品价格指数测算。每月88元的养老金仅仅只能购买14.69公斤粮食（粮食类平均价格5.99元/公斤）、6.06升食用油（食用油平均价格14.51元/升）、3.27公斤猪肉（猪肉平均价格26.92元/公斤）和17.29公斤蔬菜（蔬菜平均价格5.09元/公斤）。由此可见，仅仅依靠养老金很难保障年老居民的日常生活。
二是群众预期过高，权责对应的意识远未形成。制度实施8年多，群众对城乡居保政策的认知和态度也在悄然变化。通过与其他地区居民养老保险待遇的横向对比和与当地物价指数增长趋势的纵向对比来看，领取养老金的群众已经从制度建立之初时的感激慢慢地向着埋怨待遇太低的方向转变。居民在争取到了养老保险制度上的公平之后，将更多的目光聚焦到了待遇的公平性上来，居民与职工养老保险的待遇差成了很多参保群众心里上迈不过去的“坎”。恒口镇参保群众说：“当前企业养老金连涨了多年，人家基数高，哪怕只涨1个百分点，也是一大块的钱。但居民养老金只涨了一次，基数太小，涨的钱还拼不过物价涨的钱。”由此带来的问题是一方面群众将政府应该履行的职责无限放大，要求政府提高基础养老金标准的呼声愈来愈高。而另一方面却忽视了通过增加个人账户积累而提升养老金待遇水平的义务，个人缴费档次始终走不出100元缴费的“怪圈”。这种现象或态度让一些群众对城乡居保制度信心不足。
三是投入获益时间长，断保退保现象大量存在。养老保险与其他保险的最大区别就是参保年限长，参保投入与待遇获益时间跨度大。很多群众只顾眼前利益，想不到年老生活，年轻时不想积累，年老时又无力积累。加之自愿参保、定额缴费和允许补缴的制度设计，让很多群众愿意在60周岁前一次性补缴，而不愿意逐年缴费。另外养老金中财政补贴占主体的政策设计，本是带有普惠性的好设计却在实践中增添了投机性的色彩。在旬阳县小河镇的调研中，一些群众就流露出了“花小钱套大钱”的思想，也就是一年交100元，一次性补缴15年，一共投入1500元，年满60周岁后，一年至少要领960元，投入的钱不到两年就领回来了，而且现在的100元和20、30年以后的100元是绝对不能化等号的。在这种思想影响下，就会形成“现在缴费不如以后缴费划算”的偏差意识，所以很多人情愿补缴费也不愿意逐年缴费。根据2016年财务统计分析，中断缴费的人数逐年攀升，每年缴费收入降幅明显，由此反映出群众自愿主动参保缴费的意识普遍不高。
四是经办能力较弱，难以承载群众的服务需求。安康地处秦巴腹地，95%以上是山区丘陵地带，群众居住分散，保费收缴主要依托村代办员沿用“收农业税”的方式人工征缴，收费成本高、基金入库慢、征缴风险大，加之村代办员能力素质层次不齐，经办工作的准确性和严谨性无法保障。镇办虽然设立有社会保障站，但人员配置与岗位需求不相适应，混岗混编情况严重。社保岗位主要要求财务、审计、统计等相关专业，且职称晋升均为开考类，获取资格的难度大，目前在岗人员多为农林水、教育、卫生专业人员，因专业受限无法报考晋升职称，导致个人待遇提高困难。汉阴县双河口镇社保站干部邹玉慧，湖北省医专毕业，拥有卫生中级职称，以前在卫生院岗位工作，月工资3500元左右，但调整到社保岗位，因无对应职称，只能按照未定岗对待，待遇每月2900元左右。如继续在社保岗位，必须考取会计师、统计师、经济师等相关职称，但因专业不对口，对个人而言难度很大。县级经办机构均为事业单位，而同级人社系统内的其它经办机构均已参公。在公车改革和县以下机关公务员中实行职级与职务并行制度的影响下，同岗不同酬的问题日益凸显，县级城乡居民养老保险经办机构在岗人员思想不稳，情绪较大，直接影响事业的持续发展。
二、存在问题的原因分析
城乡居民养老保险是一项适度普惠性的社会保险制度，制度设计的初衷一个是要突出低门槛和底线保障的理念，将居民这个大群体全部纳入到养老保险制度覆盖范畴，达到养老保险制度覆盖上的公平性。另一个就是权力义务对等的原则，既突出政府的主体责任，让居民获得社会性的养老保障，凸显普惠性，也突出居民自身的缴费义务，通过选择不同缴费档次来增加自身的养老积累，凸显激励性。但这一制度设计在实施中，也出现了一些问题：
一是制度设计仍有缺陷。一方面城乡居保制度的参保原则是自愿参保，而非强制性参保，受投入获益时间长、待遇水平低等因素影响，45周岁以下群众参保积极性普遍不高，缴费工作难以实现可持续性。同时上级部门又对参保率实施责任考核，受应参保人数基数不清、流动人口统计困难以及部分群众不愿参保等因素影响，还存在一定的参保盲点。同时，固定的缴费档次不能随经济发展同步调整，随着时间推移和cpi的增长，相等缴费档次的人民币价值呈现逐步递减趋势，加之又允许补缴费，导致参保群众普遍存在“补缴比逐年缴费划算”的思想。这是造成当前断保缴费现象大量出现的政策根源。另一方面中央财政对个人缴费的补贴比例明显小于对基础养老金的补贴投入（最高缴费档次每人每年最多补贴200元，而基础养老金财政每人每年最少投入960元），导致对参保人个人缴费激励不强，参保人普遍存在“依靠国家吃福利”的思想，个人缴费对提高养老金标准的拉动作用发挥不够。
二是舆论引导缺乏规范。制度建立后，社会舆论将更多关注的目光聚焦在基础养老金的提高增长方面，甚至还出现了一些诸如“国家政策好，年老60周岁后国家管养老”的片面宣传，注重宣传了国家财政的给予，而忽视了个人参保缴费的责任和义务，给很多参保群众造成了“只要到了60岁，就能领取养老金”的错误认识。这种只谈论个人养老金收益而无视个人参保缴费义务，只强调政府提高基础养老金而不讲参保者共同分担养老责任的片面宣传，既不符合制度设计的初衷，也极不利于制度的可行续发展。另一方面，政策宣传的简单化、片面化、碎片化，让很多参保群众对政策一知半解，断章取义。在2016年对镇村的走访调研中，我们发现了很多村干部为了保费好征收、好算账，将政策片面的宣传成“城乡居保每年只缴100元”，造成很多群众只要一提城乡居民养老保险，统统会说成那个只缴100元的保险。
三是经办模式传统落后。我市目前绝大多数县仍采用手工征缴模式，保费征缴主要依托代办员和村干部，所以先收费-再入库-再核账-再录入等经办模式大量存在，无法实现保费征缴、入库、信息录入同步操作，造成保费征缴入库时间跨度大、中间环节多，基金入库慢，征缴风险大。由此带来了因计息不同步而产生利息差、因核票工作量大而产生数据错误、因缴费录入慢而造成当年到龄人员待遇滞发、漏发等一系列经办问题。此项工作实施后，一直采用行政命令的方式强力推动，很大程度上增加了村干部的工作量，但一直未给村级代办员兑现相应的待遇，在这一点上，与村级计生员、村级国土灾害点监测员等群体相差较大，容易形成攀比。对镇办社保站而言，因为多数干部还承担有驻村、包村任务，无法实行坐班制，很多经办业务无法做到随来随办，工作上存在拖沓滞后、疲于应付的现象。
四是能力建设投入不足。我市10县区绝大多数属于国家级贫困县，财源结构单一，骨干税种缺乏，增收基础不牢，财政收入质量不高，可持续性不强。随着改革的持续推进，群众的民生需求不断增加，势必会强化财政对各个民生领域的建设投入，加剧了财政收支矛盾。对于城乡居民养老保险工作而言，参保范围广、人员基数大，缴费补贴、养老金梯次增长补助、丧葬费补助、特殊人群工龄补助等支出量日益加大，市县两级配套比例较高，配套资金总量偏大。据2016年度财务统计，县区财政承担量将超过亿元，而且还将逐年加大。 在巨大的财政支付压力下，市县政府也拿不出更多的编制和财力来保证县镇村三级经办模式的正常运转。2016年机关事业单位养老保险工作启动后，县级城乡居民养老保险经办机构还要承担机关事业单位养老保险的业务经办工作，人员编制少、工作要求高、业务经办量大与经办人员自身的职称待遇上不去，个人权益无保障的矛盾已经十分凸显。
三、对城乡居民养老保险工作可持续发展的建议
一是合理引导群众预期。强化对城乡居民基本养老保险的政策宣传，既要讲清国家在实施城乡居民养老保险制度时所承担的主体责任，更要讲清参保人个人所应该分担和履行的参保缴费义务，既要承认当前基础养老金水平偏低，对群众年老生活保障能力不足的客观实际，也要考虑到各级财政对城乡居民养老保险工作持续投入的承载力，合理确定并正确引导参保群众对于个人养老收益的预期。另一方面，建议在顶层设计上尽快理顺体系，建立合理的养老金增长机制，逐步提升城乡居民养老保险统筹层次，不断缩小养老保险待遇的险种差异和地区差异。
二是优化完善分担机制。从顶层设计方面不断调整和优化当前的政策设计，结合当前的就业实际，适当提高城乡居民养老保险参保的起始年龄；参照企业职工养老保险缴费模式，改变当前的固定缴费等次制度，实行按照统筹区平均工资的一定比例缴费，实现缴费基数的动态变化，同步改变当前允许向前一次性补缴的政策设计，转变为依据社平工资向后补缴费的政策，同时加大缴费补贴力度，要让交得多、交的早的人补贴越多、获利越多，从而激励更多的年轻人早参保、早缴费、多积累、早保障。
三是规范提升经办服务。政策惠民更要服务便民。城乡居民养老保险参保对象集中在农村，让他们在家门口就能享受到经办服务是当前亟待解决的问题。建议从国家层面加大对城乡居民养老保险村级经办点建设的投入力度，特别是给予西部偏远山区一定的政策倾斜，真正解决镇村有钱办事、有人办事的问题。当前的重点是持续推进“五个不出村”建设，特别是要制定出台“五个不出村”服务规范，努力实现经办服务统一化、规范化、标准化、信息化。同时，拓展和完善村级便民服务点的功能，加快推进社会保障卡的发行应用和信息专网的互联互通，积极将专网建设向镇村延伸，不断完善“横到边、纵到底”的四级覆盖、同步对接的信息化网络，实现了城乡居保经办工作各个环节系统化操作、信息化管理，实时调整、同步反馈的服务格局。
四是强化经办队伍建设。人的主观能动性发挥的如何是做好一件事的决定性因素，而任何一项事业的发展都需要一支信念坚定、业务精湛、作风优良的干部队伍。当前城乡居民养老保险经办队伍体系凌乱，人员配置较弱，是制约工作可持续发展的主要短板。建设国家自上而下理顺城乡居民养老保险经办体系，重点解决好县级经办机构的参公问题、镇办社保站工作人员的职称晋升难的问题和村（社区）代办员待遇无保障的问题。可以探索采用政府购买服务或服务外包的方式健全完善村级经办队伍，委托第三方开展基金审计、待遇核查等工作，探索建立经办服务工作补贴激励机制，根据县镇村经办工作业务量的大小和完成质量，对经办人员实施动态考核，依据考核结果实施奖励或惩戒，真正做到用事业留人、用感情留人、用待遇留人，激发经办系统干部的工作热情，凝聚各级经办人员的智慧和人心，进一步开拓创新，克难奋进，推动城乡居民养老保险事业可持续发展。